Współpraca NGO z władzą samorządową Drukuj Email
Redaktor: Krzysztof Chmielnik   

Stan wyjściowy

Społeczeństwo obywatelskie lub inaczej samorządność lokalna de facto nie istnieje. Z jednej strony samorząd lokalny zawłaszcza wiele sfer życia społecznego, odcinając zwykłych obywateli od wpływu na własne otoczenie, zaś z drugiej strony siły społeczne są niezorganizowane, rozproszone, niemerytoryczne, wreszcie pasywne.

W Polskich realiach władza ma skłonność do zawłaszczania coraz większych obszarów społecznej aktywności i dąży do regulowania coraz to większej liczby spontanicznych przejawów społecznej aktywności, twierdząc, że to dla dobra ogółu. Odpowiedzią społeczną na nadmierną ekspansywność władzy jest najczęściej społeczna pasywność. W efekcie władza samorządowa nie ma społecznego partnera i umacnia się w przekonaniu, że musi decydować za społeczeństwo.

Współpraca wymaga dwóch podmiotów. Aby współpraca była partnerska podmioty te powinny mieć zbliżoną dynamikę. Obecnie mamy najczęściej do czynienia z sytuacją dużej nierównowagi. Podmioty NGO są słabe, a ich słabość wynika ze słabości: organizacyjnych, finansowych i merytorycznych.

Część  organizacji pozarządowych uzyskawszy niezależność, nie współpracuje z samorządem, a jedynie zgłasza się do niego po środki finansowe. Istnieje także i taki sektor organizacji samorządowych, które są personalnie powiązane z władzą samorządową i dlatego świetnie sobie radzą.

W środowiskach społecznych o silnym uspołecznieniu może dochodzić jak w przypadku  silnych organizacji o charakterze związkowym lub korporacyjnym, do formalnej przewagi środowisk NGO, nad władzą samorządową. Grozi to zakłóceniem prawidłowych relacji pomiędzy NGO, a władzą samorządową i szkodliwym nadużywaniem przewagi przez wąskie grupy interesu.

Każdy z tych rodzajów relacji należy rozpatrywać oddzielnie i nie może być mowy o jakiejś ogólnej zasadzie, czy recepcie. Jednocześnie społeczna rzeczywistość ma tendencję to aktywizowania się skłonności do konfrontacyjnego postrzegania świata. Przecenia się zatem konflikt i walkę, a nie docenia współpracy.

Dlatego nie należy absolutyzować dobrodziejstw płynących ze społeczeństwa obywatelskiego i bezkrytycznie poszerzać możliwości wpływania na rzeczywistość lokalną przez NGO. Środowisko NGO, może bowiem, podobnie jak każda inna władza działać dla dobra partykularnych, a nie szerokich interesów. W tym przypadku prawo musi ograniczać ekspansywność organizacji NGO. Limitując je co do zakresu działania jak i siły działania.

Model pożądany

Należy  sceptycznie podchodzić do pomysłów, że samo jakoś się ułoży. Jak dowodzi ostatnie dwadzieścia lat, społeczeństwo obywatelskie się nie rozwija, a wiele organizacji typy NGO, przyjęło konfrontacyjną postawę wobec samorządów i vice versa. Jednocześnie trzeba widzieć NGO w porządku konstytucyjnym. A więc nie jako antyteza władzy państwa i samorządów, ale jako jej partner wykonujący wyznaczone przez państwo lub samorząd funkcje. Funkcje te nie powinny być  regulowane aktami prawnymi, być może ustawą.

Najważniejsze jest, aby zarówno stronie społecznej jak i władzy samorządowej wciąż uzmysławiać korzyści płynące ze współpracy, która nie może być zakamuflowaną walką.

Ponieważ to władza dysponuje pieniędzmi i prawem, więc to ona ma misję rozwijania sfery NGO. Do tego wymagana jest, albo wysoka świadomość procesów społecznych, albo regulacje prawne. Jako pragmatyk wierzę raczej w regulacje prawne, w których władza byłaby zobowiązana to wspierania rozwoju NGO. Nie należy jednak liczyć, że władza lokalna podzieli się dobrowolnie wpływem na lokalną rzeczywistość. Dlatego to państwo musi dokonać nowego podziału społecznych żaden na szczeblu lokalnym. Musi to być decyzja o charakterze ustrojowym i systemowym. Rodzaj obliga wymaganego przy rozwiązywaniu lokalnych problemów.

Model pożądany powinien jasno określać miejsce NGO we współrządzeniu lokalnym. Nie może jednak środowisko społeczne zostać zredukowane do roli konsultacji. Środowiska to powinno w zależności od możliwości przede wszystkim merytorycznych mieć możliwe współuczestniczyć w zarządzaniu wybranymi sektorami działalności samorządowej. Sektory te powinny być centralnie  ustalone i nie mogą zależeć od woli władzy samorządowej. Określenie tych pól wymaga debaty, ale istnieją sfery już wyznaczone. Są nimi choćby organizacje gospodarcze.

Koniecznym wydaje się większe wsparcie dla organizacji o charakterze kulturalnym, które mogą w większym stopniu wpływać na działalność z sferze kultury społeczności lokalnej. Istniejący model opierający się na MOK i GOK jest zbiurokratyzowany i tłumi inicjatywy, szczególnie ludzi młodych. Pożądany model powinie zakazywać władzy lokalnej lub przynajmniej w znacznym stopniu ją ograniczać w organizowaniu rozmaitych imprez kulturalnych w którym urząd miasta lub gminy pełni funkcję impresariatu. Być może należy ustawowo określić  proporcje wydatków na artystów lokalnych, o statusie amatorskim lub półamatorskim, a wydatkami na uznanych krajowych.

Generalnie należy rezygnować z finansowania działań kulturalnych w oparciu o metodę budżetu podmiotowego i zmuszać samorządy lokalne do organizowania konkursów. Skoro metoda przetargów obowiązuje w działalności inwestycyjnej, to podobne zasady mogą obowiązywać w organizowaniu i promowaniu działalności kulturalnej.

Ważnym aspektem działalności organizacji NGO, jest pasywność społeczna. Należy zatem stworzyć system zachęt do samoorganizowania się grup ludzi wokół wybranych spraw lokalnych. Dlatego należy nałożyć na władze lokalne obowiązek udzielania materialnej pomocy dla środowiska NGO. Łatwo ustalić poziom uspołecznienia gminy. Może nim być choćby procent mieszkańców należących do organizacji NGO. Jeżeli nie przekracza on pewnego poziomu władza lokalna powinna mieć obowiązek dotowania działalności takich organizacji w rozmaitych formach bezgotówkowych takich jak zapewnienie lokalu, sekretariatu, pokrycia kosztów rozmów telefonicznych i korespondencji, udostępnienia strony internetowej. Pracownicy etatowi urzędów samorządowych w takich słabo uspołecznionych gminach, powinni mieć w zakresach swoich obowiązków świadczenia rozmaitych form pomocy dla organizacji społecznych.

Model zlecania zadań w dół powinien uwzględniać działające w gminie organizacje NGO. Na mocy uregulowań prawnych powinny zostać wyznaczone sfery działania w których władza samorządowa byłaby zobowiązane na zasadzie często obligo, do zlecania zadań w tych obszarach organizacjom NGO. Dla realizacji tych zadań organizowane powinny być konkursy, w efekcie których organizacjom NGO zlecano by wraz z określonym budżetem zadania. Niewykluczone, że należałoby uwzględniać w konkursach na realizację takich zadań, zasadę podziału przeznaczonego na ten cel budżetu kilku podmiotom NGO.

Finansowanie tego modelu mogłoby być powiązane z funduszami z UE, których część powinna być wydzielona na wspieranie współpracy NGO w władzami samorządowymi. Z funduszy unijnych można część środków przeznaczyć na dofinansowanie zadań zleconych organizacjom NGO przez władze samorządowe. Oczywiście środki te gminy mogłyby pozyskiwać w konkursach do których wymagana byłaby współpraca NOG z władzą samorządową. Byłoby to dodatkową zachętą zarówno dla samorządów jak i organizacji społecznych.

Konsultacje społeczne

W demokracji akt głosowania jest najistotniejszym elementem społecznych konsultacji. Samorządowcy mają tego świadomość. Szczególnie w małych społecznościach. Dlatego nie należy czynić z konsultacji społecznych jakiegoś szczególnie pożądanego aktu demokracji lokalnej.

Organizacje pozarządowe nie mogą w ustroju demokratycznym pełnić funkcji zbytnio uprzywilejowanej. Nie są przecież reprezentantem całej społeczności, a jedynie relatywnie małej grupy mieszkańców gminy. Casus organizacji pseudoekologicznych pokazuje, że bywają organizacje radykalne, zakłócające społeczną debatę metodą konfrontacji i awantury. Dla których PR jest ważniejszy od rozwiązywania problemu. Zatem konsultacje społeczne nie mogą ograniczać się do konsultacji z NGO, powinny natomiast poszarzać krąg podmiotów konsultowanych.

Organizacje pozarządowe mają oczywiście prawo wyrażania opinii, która może, ale nie musi być przez władzę samorządową całkowicie respektowana. Jako głos w dyskusji ma takie stanowisko wagę, ale nie powinno być a priori przesądzające. Niezależnie od prestiżu takiej organizacji,

Wydaje się, że tworzenie z konsultacji z organizacjami NGO obowiązującej zasady jest nie dosyć, że sprzeczne z duchem demokracji, to na dodatek stwarza władzy lokalnej wygodne alibi. System konsultacji ma sens w społeczeństwach obywatelsko dojrzałych. W polskich realiach konsultacje społeczne  powinno się ograniczać do spraw lokalnych i bieżących. Nie należy zapominać, że postawy obywatelskie nie są powszechne nawet u polityków, więc nie należy się ich spodziewać  u zwykłych sfrustrowanych własną bezradnością ludzi. Z praktyki wiem, że w konsultacjach społecznych prowadzonych w społecznościach lokalnych dominuje duch rewanżu, personalnych konfliktów i partykularnego interesu.

Należy bronić się przed wprowadzaniem konsultacji społecznych jako metody obowiązującej. Obowiązkowe konsultacje są ośmieszaniem zasady konsultacji społecznej. Robione są często dla sprawozdania, a nie dla rzeczywistej debaty. Można zatem łatwo „wylać dziecko z kąpielą” i uzyskiwać metodą manipulacji takie jakie się chce efekty społecznych konsultacji. Tym niemniej jednak nie należy zaniedbywać każdej okazji do prowadzenia strukturalnej debaty społecznej. Ważniejszy jest bowiem efekt edukacyjny jak decyzyjny.

Strategia rozwoju lokalnego

Strategia rozwoju lokalnego powinna być konsultowana społecznie jedynie na poziomie wizji. Dla większości zwykłych ludzi materia strategii rozwoju lokalnego jest obca. W pracach nad strategiami lokalnymi uczestniczy wedle doświadczeń krajów o dużym społecznym zaangażowaniu obywateli ok. 5% populacji. W większości społeczności lokalnych w Polsce odsetek ten jest kilkakrotnie niższy. Zatem sens uspołeczniania strategii „na siłę” wydaje się wątpliwy.

Kluczowym jest czemu i komu ma służyć strategia rozwoju lokalnego. Czy jest to dokument zapisu społecznych oczekiwań, czy jest to polityczny dokument skutecznej władzy lokalnej. W pierwszym przypadku władza samorządowa realizuje zdefiniowaną przez siły społeczne strategię rozwoju zawartą po części w wyborczych programach. W drugim strategia jest skutkiem wizji politycznej władzy samorządowej, realizowanej praktycznie podczas kadencji. Wizja to zostanie oceniona przez społeczeństwo podczas kolejnych wyborów. Zarówno zasady planowania i zarządzania strategicznego jak i 4 letni rytm demokracji, nie stwarzają miejsca dla odwoływania się do społecznych sił pomiędzy kampaniami wyborczymi.

W zależności od społecznej aktywności, specyficznej dla danej społeczności lokalnej, jedna lub druga forma planowania strategicznego jest realizowana.  Konsultowanie niektórych strategicznych zapisów jest niezbędne z dwóch powodów. Pierwszym jest pozyskanie społecznych partnerów niezbędnych podczas realizacji strategii, a drugim uzupełnienie własnej wizji i pomysłów wizjami i pomysłami innych ludzi. Dlatego władza rozumna korzysta z ekspertów w szerokim tego słowa znaczeniu. Tymi ekspertami mogą być, co jest oczywiste, organizacje NGO, pod warunkiem, że są dostatecznie merytorycznie sprawne.

Konsultacje społeczne przy tworzeniu strategii są rodzajem gry jaką władza lokalna prowadzi ze społeczeństwem, organizacjami pozarządowymi i Radą  Gminy lub Miasta, która ją będzie przecież zatwierdzać. Należy przede wszystkim uwzględniać reguły tej gry wyznaczane przez konkretnych aktorów. I od ich aktywności zależeć będzie „głębokość” społecznych konsultacji.

Modelowym powinno być jednak działanie przy otwartej kurtynie, zapraszanie każdego do udziału w pracach nad strategią, a następnie weryfikowanie wchodzących do prac nad strategią uczestników i podmiotów społecznych. Warto bowiem poprzez konsultacje społeczne zyskiwać, a nie tracić sojuszników społecznych. Strategia tworzona i realizowana wbrew społeczeństwu nie ma sensu
i władzy w dalszej perspektywie „nie opłaca się”.

Po jakimś czasie „otwartość” planowania i działania zaowocuje mniejszym zainteresowaniem pracami planistycznymi szerokich grup społecznych. Zaufanie jakie zyskuje się działając uczciwie, powoduje, że zwykli ludzie mniej się angażują w działania władzy. Pozostając jedynie odbiorcami efektów działania władzy. Jeśli te są dobre, nie ma powodu do angażowania się.

Przenikanie NGO i samorządu lokalnego

Ludzie aktywni bardzo często działają w kilku organizacjach, a także bywają radnymi. Tu mamy do czynienia z delikatną materią przenikania się interesów organizacji NGO z władzą samorządową. Bo z jednej strony organizacje społeczną są dobrą szkołą racjonalnej i strukturalnej aktywności społecznej, to jednak z drugiej strony wobec możliwości finansowania części ich działalności z budżetu gminy wystąpić może rzeczywisty, a nie tylko formalny konflikt interesu.

Status organizacji pożytku publicznego w pewnym sensie ogranicza wiele aspektów takiego szkodliwego przenikania się obu tych struktur, jednak warto zastanowić się nad szczegółowymi mechanizmami ograniczającymi nieprawidłowości i uznaniowość. Wydaje się, że najlepszym sposobem społecznej kontroli jest jawność działania organizacji NGO i przejrzystość procedur finansowania tych organizacji z funduszy samorządowych.

Wobec słabej, a nawet nikłej społecznej aktywności, korzyści finansowe są dobrym stymulatorem rozwoju organizacji społecznych. W krajach rozwiniętej demokracji środowisko to tworzy kilka do kilkunastu procentowy udział w rynku pracy i ma  kilkuprocentowy udział w dochodzie narodowym. Dlatego NGO powinny być traktowane jako ważny społecznie i gospodarczo sektor gospodarki, wobec którego stosuje się kryteria efektywności. Z tego powodu kryteria personalne nie muszą być kryteriami wyłącznymi. Jeżeli radny działa skutecznie w NGO, to nie należy tworzyć barier eliminujących z życia społecznego takie aktywności.

Tym niemniej jednak wydaje się sensowne, aby prominentni urzędnicy nie należeli do organizacji społecznych zasilanych z budżetu samorządowego. Dotyczy to szczególnie prezydenta, burmistrza, wójta i kierowników wydziałów urzędu gminy bądź miasta.

Media

Media są solą demokracji. Na poziomie lokalnym w małych gminach media nie są konieczne. W gminach kilkutysięcznych, wszyscy o sobie wiedzą wszystko. Władza samorządowa i organizacje społeczne siłą rzeczy działają nieomal jawnie. Jeżeli dzieją się jakieś nieprawidłowości to są one dosyć szybko dostrzegane. W takich społecznościach groźniejsza jest pasywność społeczna. Wójt nawet autokratyczny, ale skuteczny ma uznanie. W takich społecznościach wiele spraw odbywa się nieformalnie, a organizację NGO zastępują w konsultacjach społecznych normalne rozmowy na ulicy z mieszkańcami.

W społecznościach większych media pełnią funkcję promującą informującą i kontrolną.  Niestety wymaga to dużego przygotowania merytorycznego. Być może powinno się szkolić dziennikarzy i publicystów w tematyce socjologicznej, politycznej i zarządzaniu strategicznym, ale to zestaw dobrych w mało realnych życzeń.

Konkluzje

Udział w środowisk NGO w samorządowym rządzeniu jest z jednej strony konieczny, ale z drugiej strony, jeżeli partner społeczny władzy jest słaby merytorycznie może być wręcz szkodliwy. Nie ma ani miary niekompetencji władzy, ani kompetencji NGO. Trudno więc stworzyć jednolity system współpracy.

Życie samorządowe musi, choćby to nawet było z bieżącą szkodą dla lokalnej społeczności, premiować je kiedy wybiorą sobie dobrą władzę. Samoorganizacja społeczna w rozmaitych organizacjach NGO, powinna być rodzajem obywatelskiej umiejętności. Dlatego podobnie jak w każdym procesie uczenia, nic na siłę, aby nie zniechęcać. A mądra ustawa o zasadach współpracy i wspierania organizacji NGO może być elementem rozwijania tej umiejętności.

 
Debaty o przyszłoœci
Debaty o przyszłoœci